9. März 2026

SaaS-Beschaffung in dynamischen Märkten: Rahmenvereinbarung oder dynamisches Beschaffungssystem?

Ein häufig zitiertes – halb scherzhaftes – Beispiel aus der Vergabepraxis bringt ein reales Beschaffungsproblem auf den Punkt. Die Bedarfslage öffentlicher Auftraggeber lässt sich in vielen Fällen ungefähr so beschreiben:

Die Organisation weiß, dass sie in den kommenden Jahren mehrere Software-as-a-Service-Lösungen für unterschiedliche Fachbereiche benötigen wird. Welche konkreten Produkte dies sein werden, welche Mengen tatsächlich abgerufen werden und wie sich der Bedarf über die Zeit entwickelt, ist jedoch zu Beginn des Vergabeverfahrens noch nicht vollständig bestimmbar.

Der Markt für SaaS-Produkte entwickelt sich dynamisch, Funktionsumfang und Anbieterlandschaft verändern sich laufend. Beschafft werden soll daher nicht nur ein einzelnes Softwareprodukt, sondern ein strukturiertes Bezugsmodell – häufig in Form eines „SaaS-Marketplace“. Dieses Modell soll es ermöglichen, SaaS-Produkte später in einem erneuten Wettbewerb vergleichbar und verbindlich abzurufen, entweder direkt beim Hersteller oder über spezialisierte SaaS-Reseller.

Typischerweise betrifft dies Standard-SaaS-Produkte aus verschiedenen Kategorien, etwa:

• Buchhaltungssysteme
• CRM-Lösungen
• Design- und Kollaborationstools
• HR-Software
• GIS- und Mapping-Anwendungen
• Business-Intelligence-Lösungen
• Content-Management-Systeme
• Daten- und Protokollanalyse
• gegebenenfalls auch HPC-Workloads.

Gerade bei langfristigen, produktdynamischen SaaS-Beschaffungen stößt eine vollständig statische Leistungsbeschreibung zu Beginn des Verfahrens schnell an Grenzen. Sowohl der Bedarf als auch das Marktangebot entwickeln sich kontinuierlich weiter. Die konkrete Auswahl einzelner Produkte erfolgt daher häufig erst später – im Rahmen eines erneuten Wettbewerbs bei einem konkreten Abruf.

SaaS-Beschaffung als Vergabedesign

Moderne SaaS-Beschaffung ist damit weniger eine klassische Produktbestellung als vielmehr ein abrufbasiertes Vergabedesign. Die Vergabestelle beschreibt zu Beginn nicht jedes einzelne Produkt, sondern das System, innerhalb dessen spätere Produktentscheidungen wettbewerbskonform getroffen werden können.

Das Grundprinzip besteht aus zwei Elementen:

1. Der Zugang zum Beschaffungsmodell wird für geeignete Anbieter geöffnet.
2. Der konkrete Bedarf – also welches Produkt und in welcher Menge – wird erst später bestimmt, im Rahmen eines erneuten Wettbewerbs.

Damit dieses Modell vergaberechtskonform funktioniert, müssen bestimmte Parameter bereits zu Beginn klar festgelegt werden. Dazu gehören insbesondere:

• die Definition von Leistungskategorien (z. B. HR-SaaS, CRM-SaaS, BI-SaaS) einschließlich grundlegender Vertrags- und Mindestanforderungen,
• transparente Eignungskriterien für Anbieter, etwa technische Leistungsfähigkeit, Referenzen, Qualifikation des eingesetzten Personals, Qualitätsmanagement, Entwicklungs- und Betriebsprozesse sowie Informationssicherheit und Compliance,
• gegebenenfalls Zuschlagskriterien für spätere Abrufe, etwa Preislogik, Service-Level-Qualität, Update- und Releaseprozesse oder Exit- und Datenportabilitätsregelungen,
• die Regeln für spätere (Mini-)Wettbewerbe bei einzelnen Abrufen,
• sowie Höchstmengen oder Höchstwerte der abrufbaren Leistungen über die gesamte Laufzeit.

Diese zeitlich gestreckte Wettbewerbsstruktur ist kein Widerspruch zum Vergaberecht, sondern ein etabliertes Instrument für Beschaffungen in dynamischen IT-Märkten.

Rahmenvereinbarung mit mehreren Wirtschaftsteilnehmern

Ein häufig genutztes Instrument ist die Rahmenvereinbarung mit mehreren Wirtschaftsteilnehmern. Sie erlaubt es, Bedarfe über einen längeren Zeitraum abrufbasiert zu bündeln, ohne sämtliche Leistungsmerkmale und Mengen bereits zu Beginn endgültig festlegen zu müssen.

Die konkrete Auswahl einzelner Produkte erfolgt dann im erneuten Wettbewerb zwischen den Rahmenvertragspartnern.

Vorteile dieses Modells sind insbesondere:

• ein erneuter Wettbewerb bei jedem Abruf, bei dem Preise und Qualitätsparameter konkret verglichen werden können,
• eine klare Steuerbarkeit über Laufzeit, Höchstwerte und Abrufmechanismen,
• ein relativ effizienter Verfahrensaufbau im Vergleich zu komplexeren Instrumenten wie dem dynamischen Beschaffungssystem,
• sowie die Möglichkeit, Vertragsbedingungen und Mindestanforderungen modular für spätere Abrufe vorzubereiten.

Ein wesentlicher Nachteil besteht jedoch darin, dass der Teilnehmerkreis nach Zuschlag geschlossen ist. Neue Anbieter oder innovative SaaS-Produkte können während der Laufzeit der Rahmenvereinbarung grundsätzlich nicht mehr in das System aufgenommen werden. Gerade in sehr dynamischen Märkten kann dies dazu führen, dass ein ursprünglich gut aufgestelltes Beschaffungsmodell schneller veraltet als der tatsächliche Bedarf entsteht.

Dynamisches Beschaffungssystem

Das dynamische Beschaffungssystem (DBS) verfolgt einen anderen Ansatz. Es handelt sich um ein vollständig elektronisches Vergabeverfahren, das während seiner gesamten Laufzeit für neue Anbieter offen bleibt.

Geeignete Wirtschaftsteilnehmer können jederzeit dem System beitreten, sofern sie die Eignungsvoraussetzungen erfüllen. Die konkrete Auswahl der Produkte erfolgt erst später im Rahmen eines Mini-Wettbewerbs für einen konkreten Abruf.

Zu den Vorteilen dieses Instruments gehören insbesondere:

• ein dauerhaft offener Markt, in dem neue Anbieter und Innovationen während der gesamten Laufzeit integriert werden können,
• sowie die Möglichkeit, Zuschlagskriterien erst bei den konkreten Abrufen anzuwenden, wenn Funktionen, Produkte und Mengen tatsächlich feststehen.

Demgegenüber stehen auch gewisse Herausforderungen. Die Eignungsprüfung muss während der gesamten Laufzeit des Systems fortlaufend durchgeführt werden. Außerdem muss der Leistungsgegenstand klar über marktübliche Kategorien oder Leistungscluster definiert werden; individuelle Entwicklungen ohne Kategorienbezug eignen sich für ein DBS in der Regel nicht.

Fazit

Wenn der Bedarf an SaaS-Leistungen strategisch absehbar ist, konkrete Produkte und Mengen jedoch noch nicht endgültig feststehen, muss die öffentliche Beschaffung kein starres Modell sein.

Rahmenvereinbarungen mit mehreren Wirtschaftsteilnehmern eignen sich insbesondere dann, wenn Leistungskategorien und Mindestanforderungen bereits stabil definiert werden können und der Teilnehmerkreis während der Laufzeit nicht erweitert werden muss.

Das dynamische Beschaffungssystem bietet dagegen Vorteile, wenn der Markt über die gesamte Vertragslaufzeit bewusst offen gehalten werden soll, um neue Anbieter und innovative SaaS-Produkte ohne erneute Ausschreibung integrieren zu können.

Entscheidend ist daher weniger die frühe Festlegung eines konkreten Produkts als vielmehr die Wahl des passenden Beschaffungsinstruments. Gerade bei Cloud- und SaaS-Beschaffungen bestimmt diese Entscheidung maßgeblich, wie flexibel und wettbewerbsoffen die Beschaffung über die gesamte Laufzeit hinweg bleiben kann.